La natura giuridica delle Partecipanze agrarie emiliane per oltre un secolo ha diviso gli studiosi che le hanno considerate enti pubblici o privati. Ognuno aveva le sue buone ragioni, ma la verità è che le Partecipanze hanno elementi caratteristici sia dell’ente pubblico che della persona giuridica privata. Giuristi autorevoli hanno ritenuto che la proprietà collettiva della Partecipanza sia una figura giuridica non codificata dal nostro ordinamento perché la stessa non deriva dal diritto romano, ma da consuetudini di origine germanica nella quale la comunione dei beni appartiene all’ente Partecipanza e non ai singoli partecipanti. Viene così garantito il godimento dei terreni alle future generazioni che devono osservare determinate regole per potere esercitare il diritto di utenza. La legittimazione storica delle Partecipanze agrarie, che per secoli derivava dall’azione meritoria di avere bonificato terreni paludosi, si concretizza ora in una nuova funzione legata alla valorizzazione dell’ambiente e alla coltivazione dei terreni in modo sostenibile, come integrazione tra l’uomo e l’ambiente naturale. Il giusto definitivo riconoscimento delle proprietà collettive, comprese le Partecipanze, è stato ora sancito dalla legge 20 novembre 2017, n° 168 che prevede un’ampia forma di tutela dei domini collettivi attraverso la conservazione e la valorizzazione del loro patrimonio naturale, culturale, ambientale ed economico, inteso come comproprietà inter-generazionale.

Luciano Fanti

 

La controversa natura giuridica della Partecipanza agraria di Villa Fontana

di Luciano Fanti

Il presente contributo ha lo scopo di riassumere le contrastanti opinioni degli studiosi e l’orientamento della giurisprudenza, sulla natura giuridica delle Partecipanze agrarie emiliane e trarre una conclusione.

La questione, che all’apparenza potrebbe essere considerata di poca consistenza pratica, ha invece un’importanza concreta e operativa per la vita amministrativa dell’Ente.

Mentre alle persone giuridiche private, si applicano le norme del codice civile, a quelle pubbliche invece si applicano le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico, perché si tratta di enti atipici. Quando si indaga sulla natura di una persona giuridica, secondo il nostro codice civile, non ci sono alternative alla soggettività pubblica e privata, ed è proprio su questa dicotomia che i giuristi e gli storici si sono divisi nello scorso secolo, in relazione alle Partecipanze.

La natura pubblica di un ente non è di difficile individuazione se ci si riferisce agli enti territoriali, quali sono gli enti locali, le regioni e altri enti esponenziali o collettivi, senza citare lo Stato che ovviamente è l’Ente pubblico per eccellenza; diventa invece più ardua l’attribuzione della natura pubblica quando ci si rivolge ad altre entità, come le Partecipanze emiliane o gli altri domini collettivi, molto numerosi su tutto il territorio nazionale.

Gli elementi fondamentali che caratterizzano la natura pubblica della persona giuridica, sono da sempre considerati, secondo la dottrina amministrativa: a) la creazione dell’ente da parte dell’autorità statale; b) la concessione della potestà d’imperio; c) i controlli da parte di pubblici organismi.

La legge n° 397 del 4 agosto 1894, ha riconosciuto alle Partecipanze e alle Università agrarie, la natura di persona giuridica, la potestà di imporre tributi e di poterli riscuotere in forza di norme speciali e la previsione di controlli da parte di autorità pubbliche, dapprima il Prefetto, poi il Comitato regionale di controllo e infine la Giunta regionale. Per tali motivi, ma anche per gli interessi collettivi perseguiti dalle Partecipanze, (tramandare il patrimonio alle future generazioni), molti studiosi hanno ritenuto che tali soggetti, regolati dai loro Statuti, fossero pubblici.

Altri giuristi invece hanno sostenuto la natura privata dell’Ente Partecipanza perché la struttura giuridica è costruita sul modello della comunione germanica nella quale prevale l’elemento corporativo e la perpetua proprietà in capo all’Ente. Inoltre, la comunità è chiusa agli estranei e la composizione degli associati partecipanti varia solo in base all’acquisto della qualità di partecipante in quanto appartenente alle originarie famiglie. Quindi, la Partecipanza, essendo cosa diversa dall’uso civico2,  deve essere considerata Ente privato.

Sul versante giurisprudenziale, la Corte di Cassazione ha mantenuto un orientamento contrario alla pubblicità della natura giuridica delle Partecipanze, considerandole proprietà collettive private, diverse dagli usi civici e dalle Università agrarie delle province dell’ex Stato pontificio. Tali motivazioni, derivano dall’esercizio del diritto di utenza riservato ad una ristretta categoria di persone e non ad una collettività legata al territorio comunale3.

La natura pubblica della Partecipanza di Villa Fontana risale probabilmente a quando l’Ente cominciò ad  identificarsi con la Comunità di Villa Fontana, vale a dire dal 1305, anno in cui nasceva il Comune di Villa Fontana, fino a quando la Partecipanza si separò dalla Comunità.

Proprio a causa della controversa natura giuridica della Partecipanza, coloro che si occuparono di aggiornare lo Statuto negli anni ’80 dello scorso secolo, operarono con saggia cautela nel considerare la Partecipanza di Villa Fontana persona giuridica, senza attribuirle alcuna specificità pubblica o privata, contrariamente a quanto era stato fatto nei testi statutari precedenti.

La commissione incaricata della revisione statutaria si preoccupò, da un lato di fare mantenere all’Ente, una sua chiara autonomia dal potere politico-amministrativo, il che induceva a preferire la natura privata, dall’altro però era prudente prevedere un controllo penetrante dell’autorità pubblica sugli atti, onde evitare stravolgimenti pericolosi dello Statuto a danno dell’Ente.

Quindi, si preferì mantenere la neutralità, anche se poi la Corte di Cassazione si pronunciò per la natura privata delle Partecipanze.

Secondo alcuni autori, è sbagliato attribuire alle Partecipanze la natura esclusivamente pubblicistica o privata, perché esse sono caratterizzate da una duplicità di elementi tipici di entrambe le fattispecie4.

Le norme sociali e le consuetudini delle Partecipanze non possono essere confrontate con le disposizioni del vigente codice civile, perchè si tratta di regole di gran lunga antecedenti, non solo al codice del 1942, ma anche a quello napoleonico, improntato al diritto romano. Tanto è vero che la comunione dei beni della Partecipanza è considerato un istituto giuridico di origine longobarda5 e ha significative differenze con la comunione del nostro codice civile.Basti pensare che l’art. 1111 del vigente codice civile prevede la possibilità del partecipante di chiedere la divisione delle cose comuni, quindi lo scioglimento della comunione, mentre invece la comunione dei beni delle Partecipanze è indissolubile. O ancora, nella comunione codicistica, mancando l’autonomia patrimoniale, il creditore del singolo comproprietario può pignorare i beni in comproprietà, il che è inconcepibile nella Partecipanza.

Queste brevi note per affermare che la natura giuridica dell’Ente Partecipanza non può essere circoscritta ai canoni delle persone giuridiche delineate dal vigente codice civile nel quale non si trova alcuna traccia delle proprietà collettive, proprio perché detto codice affonda le sue radici, almeno per quanto riguarda la proprietà, nel diritto romano attraverso il rigido binomio proprietà/individuo, sconosciuto alle millenarie proprietà collettive. Discordanze che nello scorso secolo sono state causa di attacchi pericolosi portati con leggi ostili alle proprietà collettive, comprese le Partecipanze agrarie, proprio per la loro invisa specificità non riscontrabile nell’ordinamento giuridico vigente.

Gli elementi basilari che caratterizzano le Partecipanze possono pertanto essere indicati in:

1.      la  comunità, cioè una pluralità di persone fisiche legate fra loro da uno stretto vincolo parentale (linea discendente maschile6), individuata sulla base dell’incolato (casa aperta e camin fumante nella cerchia consorziale) non solo destinataria delle utilità del fondo, ma chiamata a gestire collettivamente il patrimonio secondo regole consuetudinarie per preservare il godimento dei beni stessi alle future generazioni di utenti;

2.      l’assegnazione dei terreni agli aventi diritto a seguito della divisione periodica, che ha rappresentato un primario fattore di coesione interna e di solidarietà il quale spiega la resistenza nel tempo delle Partecipanze emiliane, dovuta anche alla separazione della Partecipanza dalla Comunità, avvenuta all’incirca dal XVI secolo7;

3.      il  collettivo godimento della terra, che va riguardata come un ecosistema completo, un patrimonio non solo economico, ma anche incentrato sul rispetto e la valorizzazione dell’ambiente e della sua cultura storica;

4.      lo scopo istituzionale dell’Ente, diverso e trascendente rispetto agli interessi individuali delle singole persone fisiche che compongono la comunità partecipante.

Bastano le caratteristiche sopra elencate per giustificare la vigilanza pubblica della Regione alla quale è sottoposta la Partecipanza, per la sua funzione sociale relativa al patrimonio fondiario da tramandare alle future generazioni.

Dalla realtà così delineata, molti studiosi hanno individuato per le proprietà collettive e le Partecipanze, una terza via che in realtà precede tutte le altre per la sua origine formatasi in tempi immemorabili: trattasi del loro patrimonio collettivo che non appartiene né allo Stato, né alle Regioni, né agli enti locali, né a singoli individui.

Un insigne giurista e storico del diritto, Paolo Grossi8, ha fornito un’interpretazione della storia delle proprietà collettive da una prospettiva nuova e originale chiamata “Un altro modo di possedere”: norme sociali, ordinamenti, regole, tradizioni, usi e consuetudini sono gli strumenti del diritto che le comunità hanno inventato proprio per evitare di autodistruggersi o di essere sciolte.

Le proprietà collettive sono beni e diritti inalienabili, indivisibili, inusucapibili, imprescrittibili. Il loro uso non può essere per alcuna ragione modificato. Sono diritti reali di cui i partecipanti godono da tempi immemorabili e continueranno a godere per sempre ma in comune – cioè con divisione periodica per quote – per ritrarre dalla terra le utilità essenziali per la vita, ma anche per conservare la terra secondo le buone regole dell’agricoltura, la custodia dell’ambiente nella prospettiva di un’economia sostenibile. Si tratta di una realtà sociale, economica e giuridica ben diversa da quelle conosciute dall’ordinamento giuridico vigente perchè mette in luce un altro modo di vedere il rapporto uomo-proprietà privata, in chiave anti-individualistica9.

La speciale protezione della quale godono le Partecipanze deriva dall’azione meritoria che va riconosciuta agli antichi originari della comunità locale, per avere bonificato le terre paludose ricevute in concessione ad meliorandum, habitandum et colendum.

Concludendo, il monito lanciato da Cazzola10 relativo alla necessaria rinnovata legittimazione  storica delle Partecipanze in armonia con il nostro tempo, deve essere raccolto perseguendo la valorizzazione dell’ambiente che le Partecipanze hanno avviato da alcuni decenni in adesione alle politiche ambientali promosse dall’Unione europea, sia attraverso azioni di riconversione ambientale dei terreni, ma anche con progetti coinvolgenti le istituzioni scolastiche del territorio, per trasmettere alle nuove generazioni i valori fondanti delle Partecipanze, intese come proprietà collettive, nelle quali il concetto di Comunità prevale su quello di soggetto individuale11.

 

 

 

 

1 Cfr. ex multis, C. Frassoldati, Le Partecipanze agrarie emiliane, 1936; F. Galgano, Rivista di diritto agrario, 1993;  M. L. Bisognin, Le Partecipanze agrarie nella pianura orientale bolognese, 2002; F. Pironti, Aspetti privatistici e pubblicistici nelle Partecipanze agrarie emiliane, Rivista Giustizia Civile, 2005.

2  F. Pironti, op. cit.; F. Cazzola, Tra conflitto e solidarietà: considerazioni sull’esperienza storica delle Partecipanze agrarie dell’Emilia, 1992.

3   Cass. 14/05/1987, n° 4443, la Partecipanza di Cento viene considerata associazione privata perché costituita a profitto non degli abitanti di un comune o di una sua frazione, ma di determinate persone e gestisce beni di proprietà esclusiva degli associati, quindi le sue deliberazioni non possono essere impugnate davanti al TAR, ma davanti al giudice ordinario; Cass. 02/12/1987, n° 8957, anche il Consorzio di S. Giovanni in Persiceto è persona giuridica privata diversa dagli usi civici e dalle altre associazioni agrarie del Lazio perché ha per scopo lo sfruttamento di terreni ad esclusivo beneficio dei consorziati e non di beni demaniali soggetti agli usi civici. Di conseguenza, le controversie di lavoro dei dipendenti sono devolute al giudice ordinario e non al TAR.

Il Consiglio di Stato, a proposito della Regola di Asiago, confermava la proprietà privata con sent. n° 1745 del 23/03/2009 e n° 4138 del 04/08/2014. In precedenza, invece, era stata riconosciuta la natura pubblica della Partecipanza di Cento, sia pure in via incidentale, da Cass. n° 4286 del 22/07/1982 e dal Consiglio di Stato, relativamente alla Partecipanza di Nonantola, con sent. n° 1912 del 10/04/2003.

L’amministrazione finanziaria con circolare n° 40/E del 17/02/1999, ha riconosciuto le proprietà collettive come le Partecipanze emiliane, enti di diritto pubblico e, quindi, non soggetti all’imposta sul reddito delle società, ai sensi dell’art. 88 (ora 74) del D.P.R. 22/12/1986, n° 917.

4 Pironti, op. cit.

5 Bisognin, op. cit.; Pironti, op. cit.,  fa derivare la comunione dei beni dal modello c.d. communio iuris germanici (o a mani riunite): nel senso che l’unico proprietario dei terreni è l’Ente e non la sommatoria dei partecipanti; A. Passarelli, Le Partecipanze agrarie emiliane, 1996.

L’influenza delle consuetudini ereditate dai popoli germanici è testimoniata anche dalle opere del giurista e glossatore Pillio da Medicina che a cavallo tra il XII e XIII sec. elaborò una teoria, in materia di diritti reali, denominata del “Dominio diviso”,  ripartito in Dominium directum, spettante al titolare della proprietà, il feudatario, ossia il nudo proprietario e il Dominium utile, riconosciuto invece a chi ne aveva il godimento completo, il vassallo. Tale teoria, elaborata sulla base delle fonti giustinianee, prendeva lo spunto dalle consuetudini feudali, da fonti di diritto longobardo-franco, ma anche dall’Edictum de beneficiis del 1037 dell’imperatore Corrado II, con il quale si concedeva la trasmissione ereditaria e la alienazione dei beni. (Cfr. Storia del diritto medievale e moderno, 2012/2013, parte I- Il medioevo, Prof.ssa Chiara Valsecchi).

6 Dal 2008, lo Statuto della Partecipanza di Villa Fontana riconosce la qualità di Partecipante anche alle donne discendenti da partecipanti maschi.

7 Cazzola, op. cit.; Bisognin, op. cit.

8  P. Grossi, (Presidente della Corte Costituzionale dal 24 febbraio 2016 al 23 febbraio 2018), “Un altro modo di possedere”. L’emersione di forme alternative di proprietà alla coscienza giuridica postunitaria, 1977.

9  P. Grossi, Continuate a resistere all’ignoranza e all’ostilità perduranti, 2009. Intervento all’Assemblea straordinaria della Comunanza Agrarna skupnost a Bagnoli della Rosandra (TS).

10  Cazzola, op. cit.

11   La legge 20 novembre 2018, n° 168, recante “Norme in materia di domini collettivi”, pur riconoscendo agli assetti fondiari collettivi, comprese le Partecipanze emiliane, la personalità giuridica di diritto privato, ha posto tra le competenze della Repubblica la tutela e la valorizzazione delle proprietà collettive per la loro fondamentale importanza dal punto di vista del patrimonio naturale, del sistema ambientale, del patrimonio storico-culturale e paesaggistico, in un’ottica di comproprietà inter-generazionale.

 

Gennaio 2018

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